ถอดบทเรียนยุบ NHS England สู่โจทย์ใหญ่รวม 3 กองทุนสุขภาพไทย | เก็บตกจากวชิรวิทย์

อังกฤษกำลังเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ในวงการสาธารณสุข จากการประกาศยุบ NHS England ของ “เคียร์ สตาร์เมอร์” นายกรัฐมนตรีอังกฤษ เมื่อวันที่ 13 มี.ค. 2568 ซึ่งถือเป็นการปรับโครงสร้างระบบสาธารณสุขครั้งสำคัญในประวัติศาสตร์ 

แม้จะไม่ใช่การยกเลิกระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าของประเทศไปโดยสิ้นเชิง แต่การรวมระบบครั้งนี้มีเหตุผลหลักมาจากปัญหาด้านงบประมาณรายจ่ายด้านสุขภาพภาครัฐที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดด บุคลากรทางการแพทย์ที่ลาออก และผู้ป่วยที่ต้องทนรอคิวในระบบการรักษาที่ยาวนาน 

สถานการณ์ดังกล่าวมีความคล้ายคลึงกับประเทศไทยที่กำลังเผชิญปัญหาเหล่านี้ไม่ต่างกัน ในช่วงเวลาเดียวกันนี้ ไทยเองก็กำลังมีความเคลื่อนไหวครั้งใหญ่ในการเปลี่ยนแปลงระบบสาธารณสุข โดยพยายามลดความเหลื่อมล้ำระหว่างระบบ 3 กองทุนสุขภาพ

นอกจากการลดความเหลื่อมล้ำแล้ว อีกประเด็นสำคัญของการรวม 3 กองทุนสุขภาพ คือการควบคุมค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพภาครัฐที่เพิ่มสูงขึ้นถึง 11% ในทุกปี ซึ่งสูงกว่าการเติบโตของ GDP ถึง 5 เท่า สิ่งนี้เป็นจุดร่วมของความท้าทายที่น่ากังวลที่ส่งผลต่อความยั่งยืนของระบบสุขภาพในทั้งสองประเทศ 

ช่วงเวลานี้เราจึงได้เห็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในเชิงนโยบายสาธารณสุข ซึ่งต้องติดตามอย่างใกล้ชิดถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในอนาคต​​​​​​​​​​​​​​​​ 

ยุบ  NHS England สะเทือน สปสช. ? 

เมื่อพูดถึงระบบสุขภาพแห่งชาติของอังกฤษ National Health Service (NHS) และระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าของไทย (สปสช. หรือสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ) หลายคนอาจมองว่ามีความคล้ายกัน เนื่องจากทั้งสองหน่วยงานเป็นองค์กรที่ได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยรัฐแต่มีลักษณะกึ่งอิสระ ไม่ได้อยู่ภายใต้การบริหารราชการแผ่นดินโดยตรง

อย่างไรก็ตาม NHS และ สปสช. มีบทบาทหน้าที่แตกต่างกัน อย่างชัดเจน

• NHS ทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการด้านสุขภาพโดยตรง มีโรงพยาบาลและบุคลากรทางการแพทย์ในสังกัด เช่นเดียวกับโรงพยาบาลของรัฐในไทยที่อยู่ภายใต้กระทรวงสาธารณสุข

• สปสช. ไม่ได้ให้บริการทางการแพทย์โดยตรง แต่ทำหน้าที่เป็น “ผู้จัดซื้อบริการสุขภาพ” โดยใช้งบประมาณจากรัฐไปจ่ายให้กับโรงพยาบาลต่างๆ รวมถึงโรงพยาบาลรัฐและเอกชนที่เข้าร่วมโครงการ

กล่าวคือ NHS ของอังกฤษมีบทบาทเป็นทั้งผู้จัดสรรงบประมาณและผู้ให้บริการ ในขณะที่ สปสช. เป็นเพียงผู้บริหารกองทุน แต่ไม่ได้มีโรงพยาบาลในสังกัดของตัวเอง

อย่างไรก็ตาม ศ.นพ.สมศักดิ์ เทียมเก่า ผู้อำนวยการโรงพยาบาลศรีนครินทร์ คณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น มองว่า NHS ของประเทศอังกฤษ เทียบกับประเทศไทย ก็คือ สปสช. ซึ่งประเทศอังกฤษเป็นต้นแบบที่ประเทศไทยนำมาปรับปรุงและพัฒนาระบบสุขภาพถ้วนหน้าเป็น สปสช. ในปัจจุบัน 

นพ.สมศักดิ์ ยังเตือนว่า สถานการณการณ์ด้านสาธารณสุขในไทยเองไม่ได้มีงบประมาณเทียบเท่าประเทศอังกฤษ มีอัตราส่วนของแพทย์,พยาบาลต่อประชากรไม่ดีเท่ากับอังกฤษ แต่กลับเพิ่มสิทธิประโยชน์ต่างๆ ให้ประชาชนมากมาย ซึ่งรัฐบาลต้องรีบกลับมามองและประเมินสถานการณ์ให้ดี มิฉะนั้นสิ่งที่เกิดขึ้นกับประเทศอังกฤษ ก็อาจเกิดขึ้นกับประเทศไทยในเวลาอันใกล้นี้ 

การยุบ NHS: บทเรียนสำคัญจากอังกฤษ

การที่รัฐบาลอังกฤษตัดสินใจ ยุบ NHS ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างครั้งใหญ่ที่สุดของระบบสุขภาพรัฐในโลก และส่งผลสะเทือนต่อแนวคิดเรื่องการบริหารจัดการภาครัฐ 

ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล สถาบันวิชาการเพื่อความยั่งยืนทางสุขภาพจิต (TIMS)  บอกกับ #เก็บตกจากวชิรวิทย์ ว่า มี 2 ประเด็นหลักที่ควรเรียนรู้จากกรณีนี้

1. การยุบองค์กรรัฐขนาดใหญ่ไม่ใช่เรื่องที่เป็นไปไม่ได้

• NHS ถูกยุบเพราะรัฐบาลมองว่า ประสิทธิภาพลดลงและมีปัญหาด้านการบริหาร ซึ่งสะสมมายาวนาน นี่เป็นตัวอย่างว่าหากองค์กรของรัฐไม่สามารถรักษาประสิทธิภาพได้ อาจมีแนวโน้มที่จะถูกยุบหรือปรับโครงสร้าง ในอดีต อังกฤษเคยยุบหน่วยงานลักษณะเดียวกันมาแล้ว แต่ NHS เป็นองค์กรที่ใหญ่ที่สุดที่เคยถูกยุบ

2. การรวมอำนาจกลับเข้าสู่รัฐบาลกลาง

• หนึ่งในเหตุผลสำคัญของการยุบ NHS คือ รัฐบาลต้องการควบคุมระบบสุขภาพโดยตรง รัฐบาลมองว่า NHS เป็นหน่วยงานที่ขาดความเชื่อมโยงโดยตรงกับประชาชนและฝ่ายการเมือง จึงต้องการให้กระทรวงที่เกี่ยวข้องเข้ามาบริหารแทน

ในบริบทของไทย มีข้อถกเถียงว่าหากมีการยุบ สปสช. แล้วให้งานบริหารทั้งหมดกลับไปอยู่ภายใต้กระทรวงสาธารณสุข จะเกิดอะไรขึ้น?

หน่วยงานลักษณะ “องค์การมหาชน” เช่น สปสช. ถูกตั้งขึ้นมาเพื่อให้การทำงานคล่องตัว ลดระบบราชการที่ยุ่งยาก หากดึงอำนาจกลับไปที่กระทรวง อาจทำให้เกิด ระบบราชการรวมศูนย์มากขึ้น ซึ่งอาจลดความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการ ปัจจุบัน สปสช. มี กลไกคณะกรรมการที่มีส่วนร่วมจากหลายภาคส่วนหากถูกยุบไป อาจส่งผลต่อความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชน

แทนที่จะยุบ สปสช. เพียงเพราะมีปัญหา รัฐบาลควรพิจารณาวิธี ปฏิรูปให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น

• ปรับปรุงการบริหารจัดการ โดยเฉพาะในเรื่องระบบส่งต่อผู้ป่วย

• เพิ่มงบประมาณและปรับโครงสร้างการจัดสรรเงิน เพื่อให้โรงพยาบาลมีทรัพยากรเพียงพอ

• ใช้เทคโนโลยีเข้ามาช่วยลดปัญหาการรอคิว และปรับระบบการให้บริการให้มีประสิทธิภาพขึ้น

“การยุบ NHS ในอังกฤษไม่ควรถูกใช้เป็นเหตุผลในการยุบ สปสช. ในไทย เพราะโครงสร้างและบทบาทของทั้งสองหน่วยงานแตกต่างกัน สิ่งสำคัญกว่าคือ การพัฒนาระบบหลักประกันสุขภาพให้ดียิ่งขึ้น แทนที่จะทำลายมันลง” ผศ.ธีรพัฒน์ กล่าว 

แต่ กรณี NHS ของอังกฤษก็เป็นตัวอย่างสำคัญของการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างภาครัฐ แม้ว่ามันจะสะท้อนปัญหาของระบบสุขภาพที่ต้องได้รับการปฏิรูป แต่การยุบหน่วยงานโดยไม่มีแนวทางที่ชัดเจน อาจนำไปสู่ปัญหาที่ใหญ่กว่า

โครงสร้างระบบสุขภาพไทยซับซ้อนกว่าอังกฤษ

ระบบสาธารณสุขของอังกฤษเป็น “ระบบเดียว” โดยมี National Health Service (NHS) ทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการสุขภาพหลักแก่ประชาชนทั่วประเทศ งบประมาณมาจากภาษี และประชาชนสามารถเข้าถึงบริการได้โดยไม่มีค่าใช้จ่ายโดยตรงขณะรับบริการ โครงสร้างนี้ทำให้การบริหารและจัดสรรทรัพยากรมีมาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ

ในทางกลับกัน ระบบสุขภาพของไทยถูกบริหารโดยกองทุนหลายแห่ง เช่น สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.), สำนักงานประกันสังคม (สปส.), และ สวัสดิการข้าราชการ ซึ่งแต่ละกองทุนมีแนวทางบริหารและการจัดสรรงบประมาณของตนเอง ทำให้เกิดความซับซ้อนและการกระจายตัวของการบริหาร แตกต่างจากอังกฤษ

รศ.ดร.นพ.บวรศม ลีระพันธ์ หัวหน้าห้องปฏิบัติการเพื่อการออกแบบระบบสุขภาพและการตัดสินใจนโยบายสุขภาพ คณะแพทยศาสตร์โรงพยาบาลรามาธิบดี มหาวิทยาลัยมหิดล อธิบายว่า หลายประเทศใช้แนวทาง “Differentiated Polity” ซึ่งแบ่งบทบาทของหน่วยงานในระบบสุขภาพออกเป็น 3 ส่วนหลัก ได้แก่ 

• ผู้กำหนดนโยบาย (Policymaker) ที่มีหน้าที่กำหนดทิศทางของระบบสุขภาพ
• ผู้กำกับดูแล (Regulator) ที่ควบคุมและตรวจสอบมาตรฐาน
• ผู้ให้บริการ (Operator) ที่ให้บริการทางการแพทย์แก่ประชาชน 

โครงสร้างนี้ช่วยลดความขัดแย้งทางผลประโยชน์และทำให้ระบบมีประสิทธิภาพมากขึ้น ในกรณีของอังกฤษ แม้ว่า NHS England เคยถูกแยกออกจาก กระทรวงสาธารณสุขและบริการสังคม (DHSC) เพื่อให้ทำงานอย่างอิสระ แต่นโยบายล่าสุดของรัฐบาลอังกฤษกลับตัดสินใจยุบ NHS England และนำกลับมาอยู่ภายใต้ DHSC อีกครั้ง เป้าหมายของการเปลี่ยนแปลงนี้คือเพื่อลดความซับซ้อนของระบบราชการ อย่างไรก็ตาม การรวมศูนย์เช่นนี้ก็ก่อให้เกิดความกังวลเกี่ยวกับการแทรกแซงทางการเมืองและการลดทอนความเป็นอิสระของหน่วยงานด้านสุขภาพ

การเปลี่ยนแปลงในอังกฤษทำให้เกิดคำถามว่า หากประเทศไทยยุบ สปสช. แล้วรวมเข้ากับกระทรวงสาธารณสุข จะเกิดผลลัพธ์เช่นเดียวกันหรือไม่? 

รศ.นพ.บวรศม ย้ำว่าหลายคนเข้าใจผิดว่า สปสช. ของไทยมีบทบาทคล้ายกับ NHS England แต่ความจริงแล้ว NHS England เป็น “ผู้ให้บริการ” คล้ายกับโรงพยาบาลของกระทรวงสาธารณสุขไทย ขณะที่ DHSC ของอังกฤษมีบทบาทเป็น “ผู้กำหนดนโยบาย” ซึ่งใกล้เคียงกับกระทรวงสาธารณสุขและบางหน่วยงานของกระทรวงแรงงานของไทย

หาก สปสช. ถูกนำกลับไปอยู่ภายใต้กระทรวงสาธารณสุข อาจทำให้ หน่วยงานผู้ให้บริการ (โรงพยาบาลของรัฐ) และหน่วยงานผู้กำกับดูแล รวมศูนย์อยู่ที่เดียวกัน ซึ่งส่งผลเสียหลายประการ เช่น ลดความเป็นอิสระของการบริหารงบประมาณและการจัดซื้อบริการสุขภาพ, เปิดช่องให้การเมืองเข้ามามีอิทธิพลมากขึ้น, และทำให้ปัญหาความไม่เชื่อมโยงระหว่างกองทุนสุขภาพยังไม่ได้รับการแก้ไข

เพื่อพัฒนาระบบสุขภาพไทยให้มีประสิทธิภาพขึ้น แนวทางที่เหมาะสมกว่าการรวมศูนย์อำนาจคือ 

1.การพัฒนากลไกประสานงานระหว่างกองทุนสุขภาพ เช่น สปสช., สปส., กรมบัญชีกลาง และประกันเอกชน เพื่อลดความซ้ำซ้อนและเพิ่มประสิทธิภาพของระบบ 

2.ปรับแนวทางจัดซื้อบริการสุขภาพแบบเน้นคุณค่า (Value-Based Payment) เพื่อให้ประชาชนได้รับบริการที่มีคุณภาพ แทนที่จะเน้นควบคุมงบประมาณแบบตายตัว

3.เพิ่มขีดความสามารถของหน่วยงานกำกับดูแล โดยลดการแทรกแซงทางการเมือง เช่นกรณี สำนักงานประกันสังคม

เสนอระบบ “ขนมชั้น” สำหรับรวม 3 กองทุนสุขภาพ

แนวทางการปฏิรูปที่เหมาะสม จึงโฟกัสไปที่ บทบาทของกระทรวงสาธารณสุขควรเน้นที่การกำหนดนโยบาย (Policy Maker) มากกว่าการเป็นผู้เล่นในระบบ โดย 

1. แยกระบบบริการสุขภาพของกระทรวงออกมาเป็นองค์กรอิสระทั้งระบบ ไม่ใช่แยกเฉพาะบางแห่ง เพื่อให้ระบบบริการภาครัฐมีความทันสมัย สามารถดึงดูดบุคลากรและแข่งขันกับเอกชนได้ดีขึ้น

2. ให้ สปสช. ดูแลเรื่องการบริหารกองทุนสุขภาพภาครัฐ โดยอาจรวมสวัสดิการข้าราชการและระบบประกันสังวคม ให้อยู่ภายใต้ร่มเดียวกัน

รศ.นพ.บวรศม บอกกับ #เก็บตกจากวชิรวิทย์ ว่าหาก สปสช. จะเป็นเจ้าภาพหลักในการรวม 3 กองทุนในอนาคต ควรอิงตามแนวคิด “ระบบขนมชั้น” ที่เคยถูกเสนอในการปฏิรูปครั้งก่อน ซึ่งหมายถึง 

• ชั้นฐานเป็นบริการสุขภาพพื้นฐานที่ทุกคนควรได้รับเท่ากัน
• บริการเพิ่มเติมขึ้นอยู่กับการจ่ายเงินสมทบ เช่น ผู้ประกันตนในระบบประกันสังคมที่จ่ายเงินทุกเดือนควรได้รับสิทธิพิเศษบางอย่างมากกว่าผู้ใช้บัตรทอง

ระบบนี้เปรียบเสมือนการเดินทางโดยเครื่องบิน ที่ทุกคนต้องถึงจุดหมายปลายทางอย่างปลอดภัยเหมือนกัน แต่ระดับของความสะดวกสบายอาจแตกต่างกันตามการจ่ายเงิน ที่มีทั้งระดับ economic class, business class class และ first class

การรวม 3 กองทุนสุขภาพเป็นเรื่องที่ไม่ง่าย แต่สิ่งสำคัญคือการทำให้ระบบมีความเป็นธรรม ให้ทุกคนเข้าถึงบริการสุขภาพที่จำเป็นได้อย่างเท่าเทียม ซึ่งควรเป็นเป้าหมายหลักของการพัฒนาระบบสุขภาพของประเทศ​​​​​​​​​​​​​​​​.